Il nuovo RUP del Codice dei Contratti Pubblici: applicazione del Project Management alla progettazione delle acquisizioni nelle Aziende Sanitarie

Il nuovo “codice dei contratti pubblici” pur non prevedendo grande enfasi alla terminologia del Manager “codice dei contratti pubblici” (richiamato solo nell’Allegato I.2 – Attività pur non pre Project – del RUP), e non direttamente condizionato da nuove Direttive (essendo sempre il recepimento delle vecchie UE 2014/23-24-25), ha improntato la nuova impalcatura dei vari “istituti”, sotto l’egida di diversi principi ispiratori e in particolare al primo ovvero al principio del risultato «che costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità, ed è perseguito nell’interesse della comunità e per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione europea».
Tale principio può certamente definire la necessità di un definitivo cambio di paradigma, ovvero da una visione prettamente formalistica dei procedimenti amministrativi ed a quelli della contrattualistica pubblica, ad una visione programmatica che incarni le metodiche di analisi del contesto del Project Management e che attraverso appositi indicatori individui la strategia progettuale, potendo concretamente addivenire al migliore “affidamento” in termini di rapporto qualità prezzo ed a una corretta esecuzione del contratto affinché si possano raggiungere i risultati attesi.
Anche la definizione del R.U.P. di cui al nuovo articolo 15 non corrisponde più l’acronimo di Responsabile Unico di Procedimento, ma bensì Responsabile Unico di Progetto, discostandosi quindi dalla precedente identificazione della mera procedura/procedimento formale, ad una connotazione segnatamente manageriale, che assegna appunto nel sostantivo “progetto” il passaggio dalla visione burocratica alla visione progettuale dell’intero ciclo dell’appalto.
Tuttavia, un semplice cambio di nome non garantisce la certezza dell’applicazione dei principi del project management auspicati e per ottenere risultati concreti è fondamentale che il responsabile di progetto sia dotato di competenze specifiche ed abbia una chiara visione delle responsabilità e delle attività da svolgere, ma soprattutto la PA deve mettere in atto tutte le risorse necessarie per poter espletare un cambio di passo così importante ed applicare realmente il PM alla gestione della cosa pubblica!
È importante chiarire, per evitare possibili confusioni, che il termine “progetto” nel project management si riferisce all’iniziativa temporanea intrapresa per creare un prodotto, un servizio o comunque un risultato unico.
Val la pena evidenziare che la tematica del Project Management applicabile nella PA ed in particolare al Codice dei Contratti Pubblici, dopo la suddetta premessa, va inquadrata anche e soprattutto nella sua espressione tecnica, riconosciuta come una serie di normative e linee guida sviluppate dall’Organizzazione internazionale per la normazione (ISO) che definiscono i requisiti per la realizzazione, all’interno di un’organizzazione di un sistema di gestione della qualità, al fine di condurre i processi aziendali, migliorare l’efficacia e l’efficienza nella realizzazione di un prodotto e nell’erogazione di un servizio, ottenere e incrementare la soddisfazione del cliente.

Nello specifico il sistema di Project Management è attualmente definito dalla Norma UNI ISO 21500 e rappresenta lo standard riconosciuto a livello internazionale per la gestione dei progetti.
Il “bravo” Project Manager e/o Responsabile Unico di Progetto quindi dovrebbe saper:
• definire un obiettivo da raggiungere;
• definire le risorse necessarie/disponibili per raggiungere il risultato;
• pianificare il modo ed i tempi per ottenere il risultato;
• predefinire i criteri di valutazione del risultato;
• controllare periodicamente il lavoro correggendo eventuali “gap” rispetto a quanto pianificato;
• valutare il risultato raggiunto (in termini di qualità, rispetto dei tempi previsti, grado di utilizzo delle risorse, grado di soddisfazione degli stakeholder).

Il Project Management è quindi riassumibile come la sequenza delle fasi di:
• pianificazione
• organizzazione
• direzione
• controllo delle risorse necessarie per la realizzazione del “progetto”, ossia il raggiungimento di un obiettivo, definito per soddisfare determinate finalità.
Quando si parla di “risorse”, dobbiamo dire che queste sono rappresentate da un insieme di persone e di mezzi (anche economici), oltre che di fattori intangibili (le soft skills: ad esempio l’autorevolezza e la leadership), temporaneamente riunite a sistema, per raggiungere uno specifico obiettivo, entro un periodo temporalmente stabilito.
All’uopo si riporta la definizione ISO: «È un processo a sé stante che consiste in un insieme di attività coordinate e tenute sotto controllo, con date di inizio e fine, intrapreso per realizzare un obiettivo conforme a specifici requisiti inclusi i limiti di tempo, di costi e di risorse». (ISO 9000:2000). Con la pubblicazione della Norma UNI 11648 assume grande importanza la Certificazione delle competenze per la figura professionale del Project Manager, rilasciata da Organismi di Certificazione riconosciuti da ACCREDIA, che attestano il possesso delle competenze richieste in conformità alle Norme UNI di riferimento. In base alla normativa italiana infatti hanno valore effettivo soltanto le certificazioni “di terze parti”, cioè rilasciate da Organismi accreditati e che attestano la conformità ai requisiti definiti nelle Norme UNI di riferimento. Chi consegue tale “certificazione” viene inserito nello specifico Registro di ACCREDIA e, in base agli accordi europei di mutuo riconoscimento, può richiedere l’inserimento in analoghi Registri degli altri paesi UE.
Al momento la Certificazione del Project Manager in conformità alla Norma UNI 11648:2022 è rilasciata da AICQ-SICEV e da CEPAS. Inoltre l’Istituto Italiano di Project Management (ISIPM) promuove la disciplina del Project Management, applicabile a tutti i settori di attività, per uno sviluppo sempre più sostenibile. Risulterebbe auspicabile in tal senso una sorta di protocollo d’intesa tra le varie PPAA e gli enti suddetti per favorire percorsi specifici rivolti ai funzionari pubblici per una massiva formazione di Project Manager, ivi inclusa la dotazione di software dedicati.

Alla luce di quanto sopra descritto la figura del nuovo RUP di cui all’art. 15 del D.Lgs. n.36/2023, a prescindere dalla specifica “certificazione”, deve essere in grado di “progettare” questi tre punti:
• Pianificazione (Programmazione e Progettazione)
• Esecuzione (Affidamento ed Esecuzione del Contratto)
• Controllo (dell’Esecuzione del Contratto e rendicontazione).

Tra i vari metodi per giungere alla identificazione dei precedenti punti, uno dei più conosciuti è sicuramente l’analisi SWOT.
L’analisi SWOT è uno strumento di pianificazione che consente di creare una lista degli aspetti positivi e negativi (o punti di forza e punti di debolezza) della nostra attività, da un punto di vista sia interno che esterno.
SWOT è l’acronimo delle seguenti parole inglesi:
S di “Strenghts”, ovvero “Punti di Forza”
W di “Weaknesses”, ovvero “Punti di Debolezza”
O di “Opportunities”, ossia “Opportunità”
T di “Threats”, ossia “Minacce”.
Fondamentalmente l’analisi SWOT è una to do list definitiva, che induce a pensare in prospettiva.
L’analisi del contesto interno ed esterno rappresenta l’aspetto fortemente indicativo di “chi” e “come” (vedi anchela matrice RACI) attuerà i vari processi, prevedendo quali fattori saranno di facile attuazione e quindi necessitare di un tempo ridotto e quali invece rientrano tra gli interventi con tempi relativamente più lunghi e comunque che necessitano uno o più interventi che possono coinvolgere anche altri soggetti e/o risorse.
Quindi dopo l’analisi del contesto (interno ed esterno) deve individuarsi chiaramente l’obiettivo. L’obiettivo determinato dovrà essere SMART, dove smart non significa semplicemente “intelligente” nella sua accezione inglese, ma è l’acronimo delle seguenti parole: Specific (Specifico), Measurable (Misurabile), Achievable (Raggiungibile), Realistic (Realistico), Time-bound (Definito nel tempo).

L’obiettivo SMART quindi viene inglobato dal c.d. triangolo dei vincoli, ovvero del tempo, dei costi e della qualità.
L’obiettivo dovrà individuare il corretto ciclo di vita del progetto, quindi dalla sua programmazione (piano triennale degli acquisti), alla sua progettazione (schema del contratto, capitolato tecnico), alla fase di affidamento (procedura di scelta del contraente, criteri di aggiudicazione, documenti di gara), esecuzione del contratto (gestione del contratto, pagamenti, conclusione).
Quindi troverebbe applicazione pratica il sistema PDCA (Plan, Do, Check, Act) alias “ciclo di Deming”. Ovvero dalla pianificazione alla realizzazione, dal controllo alle modifiche eventualmente necessarie nel ciclo di vita del progetto o del successivo.
Tutto ciò dovrebbe essere ulteriormente dettagliato grazie alla WBS (work breakdown structure) una tabella a pacchetti dove si evidenziano le varie attività che determinano il progetto nel suo complesso, con riferimento a tempi e strutture aziendali nonché dei relativi responsabili.
Nonostante l’introduzione del “quadro esigenziale” nell’art. 1 dell’allegato I.7 del nuovo codice, le analisi preliminari e le definizioni sembrano ancora essere affrontate in modo troppo marginale.
Sarebbe quindi auspicabile una sorta di “formulario”, anche eventualmente curato dall’ANAC, che inserisca compiutamente, nella gestione degli appalti, non solo i c.d. documenti formali quali la lex specialis del bando, disciplinari, etc, ma anche di tutti quei documenti e quadri che fanno parte degli strumenti in dotazione al Project Management, in quanto questo passaggio da procedurale a manageriale, stante la scarsa conoscenza della materia in ambito del personale pubblico, potrebbe essere “facilitato” con un approccio simil procedurale che possa instillare nel know-how del nuovo RUP le dinamiche sia formali ma soprattutto progettuali del Project Management.
Avviare un processo di acquisizione di un bene o di un servizio in ambito sanitario senza un corrispondente piano di project management comporterebbe sicuramente talune problematiche:
1)GESTIONE DEI RISCHI: la scarsa attenzione alla gestione dei rischi può causare problemi imprevisti durante l’esecuzione del progetto, con conseguente aumento dei costi, ritardi e possibili fallimenti.
2)RESPONSABILITÀ: senza indicazioni dettagliate sull’assegnazione delle responsabilità e il coinvolgimento degli stakeholder, renderà complicate le diverse fasi del progetto con ricadute sul conseguimento del risultato finale.
3)FORMAZIONE: la mancanza di requisiti specifici in termini di formazione e competenze per il personale coinvolto nella gestione dei progetti porterà inevitabilmente ad errori e comunque ad inefficienze nella realizzazione del progetto, con conseguente impatto negativo sul risultato.
4)MONITORAGGIO: l’assenza di strumenti e metodologie specifiche per il monitoraggio delle performance rende difficile sia valutare l’andamento del progetto che individuare eventuali problemi o aree di miglioramento. È importante evidenziare che in precedenza, la normativa non prevedeva le valutazioni oggi contenute nel “quadro esigenziale”. Tale disposizione quindi contribuisce a garantire un’impostazione corretta delle basi per lo sviluppo del progetto, permettendo una migliore identificazione degli obiettivi e delle priorità fin dall’inizio.

In conclusione, un’efficace integrazione del principio di risultato con il project management può contribuire notevolmente al successo di qualsiasi progetto di lavori, beni e servizi, ottimizzando la gestione delle risorse, riducendo i rischi e migliorando la comunicazione tra gli stakeholder.
Al fine di garantire che il principio di risultato, su cui ricordiamo è fondato il nuovo codice, e le metodologie di project management vengano efficacemente applicate, occorre un investimento nella formazione del personale coinvolto e nella condivisione delle conoscenze, delle competenze e delle migliori pratiche nel settore degli appalti pubblici, nonché come dicevamo prima, una funzione quasi “educativa” e soprattutto collaborativa dell’ANAC.
L’inserimento nell’ordinamento italiano della PA, della necessità di applicare al procedimento amministrativo degli appalti, le metodologie del Project Management è certamente nella fase embrionale. Scontato il primo periodo della innovazione, anche lessicale, molte PA stanno cominciando a “pensare” ad una “formazione” manageriale del proprio personale che ricopre il ruolo di RUP.
Non dimentichiamo che il nuovo codice, tra l’altro, sottopone il sistema di qualificazione delle Stazioni Appaltanti ad una certificazione del percorso formativo del personale che si occupa stabilmente degli appalti.
Oggi la PA italiana ed in particolare le Aziende Sanitarie, devono prevedere per tempo gli scenari di domani ed essere capaci di governarli. Veniamo da una crisi pandemica che ha messo a nudo le difficoltà del Sistema Sanitario Nazionale. Oggi più che mai dobbiamo essere capaci di prevenire ogni potenziale pericolo alla salute pubblica, pilastro costituzionale di ogni paese europeo, attraverso la capacità di reinventarsi ed applicare ogni potenziale innovazione comprese quindi le metodologie del Project Management.
Il Project Management, quindi, oltre a realizzare l’efficientamento della PA in generale, dovrà diventare lo strumento essenziale con cui, in special modo le Aziende del Sistema Sanitario, dovranno acquisire i beni e i servizi.
Infatti solo l’approccio sistemico del PM potrà consentire di coniugare non solo i consueti principi di economicità, efficacia ed efficienza della PA ma soprattutto il raggiungimento dei propri fabbisogni clinico – medico – logistici, in una ottica altamente qualitativa ed in linea con l’evoluzione etica e tecnologica della società moderna e del SSN.

di Giovanni Coco – Dirigente UOC “Provveditorato” – ARNAS “Civico” Palermo

Tratto da TEME 3-4/2024