Nell’ambito della disciplina degli appalti pubblici, la nozione del “criterio di aggiudicazione” delle procedure di gara acquista centralità a partire dal 28 marzo 2014, data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea della Direttiva 2014/24/UE sugli appalti nei settori ordinari.
L’intenzione del legislatore europeo di superare definitivamente il principio dell’equivalenza dei criteri di aggiudicazione, privilegiando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quello del massimo ribasso ed attribuendogli il significato di miglior rapporto qualità/prezzo, appare evidente nei così detti “considerando”, ossia le premesse al corpus normativo in cui risiedono i principi ispiratori della Direttiva stessa. Come si legge nel considerando n. 90, difatti, …“al fine di incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità…” negli appalti pubblici, viene data la possibilità agli Stati membri di “proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa”, consentendo di “fissare norme di qualità adeguate utilizzando le specifiche tecniche o le condizioni di esecuzione di un appalto”.

Sulla base di una strategia politica ed economica finalizzata ad una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva in tutta Europa, il legislatore incoraggia dunque le Stazioni Appaltanti (SA) a privilegiare, nella valutazione delle offerte degli operatori economici partecipanti alle procedure di gara, specifici fattori, come quelli ambientali esemplificati nei considerando nn. 91 e 97 (riduzione al minimo dei rifiuti, imballaggio, smaltimento dei prodotti) e quelli sociali illustrati nel considerando n. 92, ossia “l’integrazione sociale di persone svantaggiate o di membri di gruppi vulnerabili tra le persone incaricate dell’esecuzione dell’appalto” o ancora utilizzo di prodotti provenienti dal commercio equo, assunzione da parte dell’operatore economico concorrente di giovani, di attenzione alla promozione dell’uguaglianza tra uomini e donne sul mercato del lavoro ed alla conciliazione tra lavoro e vita privata.

Alla luce dell’obiettivo di migliorare la qualità negli appalti pubblici, posto dalla direttiva comunitaria e dalla legge delega, il legislatore nazionale ha recepito e generalizzato l’utilizzo del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, considerandolo come criterio prevalente di selezione delle offerte nel D.Lgs 36/2023 in vigore dal 01 luglio 2023 nel quale l’attenzione alla qualità emerge già nei principi generali. Il “principio del risultato”, enunciato nell’art. 1, è da intendersi non solo come interesse pubblico primario che le SA devono perseguire nell’esercizio della loro attività affidando il contratto e vigilando sulla sua esecuzione, ma anche e soprattutto come modalità per conseguire il miglior risultato possibile nell’affidamento e nell’esecuzione del contratto.
Nonostante i molteplici vantaggi, il criterio di aggiudicazione qualità/prezzo non è tuttavia sempre di facile applicazione.
Il suo corretto utilizzo impone che le Stazioni Appaltanti elaborino sistemi di valutazione efficaci ed efficienti basati su vari sub-criteri delle offerte tecniche ed economiche in grado di stimolare adeguatamente le imprese operanti nel mercato di riferimento all’individuazione di soluzioni idonee a soddisfare le esigenze dell’Amministrazione. Ciò perché il buon esito di un affidamento, in termini di raggiungimento dei livelli quali-quantitativi attesi, dipende dalle scelte compiute dalla Stazione Appaltante sia in fase di gara sia in fase di esecuzione del contratto.

A monte della predisposizione di una gara è necessario il relativo inserimento all’interno della programmazione triennale per la pianificazione delle gare di beni e servizi, così da razionalizzare la spesa e a fare una previsione di bilancio aziendale.
Devono essere quindi definiti i fabbisogni, scaturiti dalla rilevazione di una necessità o in seguito ad una richiesta espressa da parte di un soggetto interno all’organizzazione. In questa fase di analisi è importante l’unione di un’analisi storica a un’analisi di previsione e, per fare ciò, è fondamentale farsi aiutare dalle varie competenze direttamente interessate e dal DEC della gara precedente.
Determinato il fabbisogno, inizia la fase principale di progettazione del contratto con la conseguente preparazione e predisposizione della documentazione di gara. Questa fase è strategica al fine di garantire la corretta acquisizione di un bene o di un servizio e il corretto svolgimento della gara e del contratto stesso.

Il Capitolato Tecnico e il Disciplinare di gara costituiscono i due documenti cardine della documentazione: hanno il ruolo di tradurre il fabbisogno e di riportarlo attraverso un piano di lavoro strutturato e dettagliato.
Nel Capitolato Tecnico è necessario definire l’oggetto della procedura, la destinazione e le caratteristiche tecniche minime che il prodotto o servizio devono possedere. E’ importante indicare le eventuali penali previste sia per ritardi nella consegna sia per difetti ed imperfezioni, vizi apparenti od occulti e non rispondenza delle caratteristiche tecniche e funzionali del bene fornito rispetto all’ordinato.
Il capitolato disciplinerà eventuali controversie che dovessero scaturire in seguito ad inosservanze o omissioni da parte della società aggiudicataria.
Nella definizione delle specifiche tecniche oggetto della procedura si deve tener conto che le tecnologie sono introdotte per migliorare la qualità dell’assistenza e quasi sempre comportano un aumento dei costi. Al fine di valutare l’aumento dell’efficienza consentito dalla tecnologia, tenendo conto di risorse limitate,
viene spesso utilizzata la Health Technology Assessment (HTA) ovvero una metodologia per valutare le prestazioni sanitarie erogate, o comunque disponibili, e pianificare e gestire in modo più funzionale l’assistenza ai cittadini.

L’efficienza è vista come il rapporto Output/input, l’efficacia come rapporto outcome/output e i costi, ovvero l’economicità del sistema, come rapporto outcome/input.
La valutazione delle tecnologie sanitarie, infatti, costituisce un approccio multidimensionale e multidisciplinare per l’analisi e la complessiva valutazione multidimensionale e multisettoriale delle conseguenze delle implicazioni medico-cliniche, sociali, organizzative, economiche, etiche e legali provocate in modo diretto e indiretto, nel breve e nel lungo periodo, dalle tecnologie sanitarie esistenti e da quelle di nuova introduzione. Essa permette di valutare le acquisizioni focalizzandosi sulla sicurezza, flessibilità, appropriatezza e indicazioni di utilizzo e le relazioni costi/ benefici.

Il Disciplinare di gara, invece, è il documento che stabilisce le regole e le modalità da seguire per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte e, quindi, di affidamento di un contratto pubblico.
Nel caso di procedure valutate secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, all’interno del disciplinare di gara, vengono predisposti e indicati i criteri di aggiudicazione, tecnici ed economici, che verranno utilizzati. I criteri di valutazione devono basarsi su criteri oggettivi, quali aspetti qualitativi, ambientali
o sociali connessi all’oggetto dell’appalto. La scelta dei criteri e relativi punteggi è senz’altro strategica in quanto permette alla Stazione Appaltante di porre in rilievo gli aspetti da questa identificati come più rilevanti. Vengono individuati a partire dalle esigenze, dalle richieste e dalle caratteristiche tecniche riportate nel Capitolato Tecnico e costituiscono le linee guida da seguire, sia in fase di predisposizione dell’offerta da parte di un Operatore economico, sia in fase di valutazione da parte della Commissione giudicatrice.

I criteri di valutazione e relativi pesi potranno essere poi riutilizzati e opportunamente declinati anche in fase di esecuzione del contratto, da parte del DEC, quali indicatori organizzativi.
I criteri di aggiudicazione degli appalti si ripercuotono inevitabilmente sull’esecuzione del contratto stesso.
1. Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (c.d. qualità- prezzo): consiste nell’attribuire un punteggio alla qualità offerto e un punteggio al prezzo. Il punteggio totale deve risultare pari a 100 – lascia spazio alla discrezionalità del DEC difatti Il DEC deve infatti verificare sia che la qualità offerta sia realmente quella realizzata sia che le prestazioni siano quantitativamente identiche a quelle contenute nell’appalto;
2. Criterio del minor prezzo – applicabile a beni e servizi standardizzati, salvo i servizi ad alta intensità di manodopera: la discrezionalità del DEC non trova spazi poiché dovrà solo valutare la corrispondenza de quantum senza valutare la qualità.
In fase di progettazione della gara occorre porre un’estrema attenzione alla costruzione del sistema di valutazione delle offerte; occorre, quindi, sia ponderare la scelta dei criteri per la valutazione dell’elemento qualitativo, sia scegliere attentamente la formula matematica più appropriata in base alla quale verrà assegnato un punteggio all’elemento prezzo.

A tale scopo l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha fornito delle indicazioni pratiche predisponendo la Linea Guida n. 2, richiamando le tre formule più in uso di cui discrezionalmente la Stazione Appaltante si può avvalere per la valutazione dell’elemento prezzo. Il monito di ANAC per le Stazioni Appaltanti è, nell’ambito
della fisiologica discrezionalità che hanno le Pubbliche Amministrazioni per poter raggiungere i propri obiettivi, di evitare formulazioni ambigue e di definire criteri, punteggi e formule nel modo più chiaro possibile, in ossequio al principio di trasparenza di tutta l’attività amministrativa.
In generale, le Stazioni Appaltanti tendono ad applicare formule idonee a scoraggiare ribassi eccessivi per puntare sulla qualità dell’offerta, in linea anche con gli orientamenti della giurisprudenza. Per la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato 28/10/2019, n. 7389) infatti non è corretto ritenere che l’unico legittimo criterio di attribuzione del punteggio economico sia quello che assegna il punteggio massimo al maggiore ribasso ed il punteggio pari a zero al minore ribasso. Anche per le Linee Guida, le formule più coerenti con l’orientamento giurisprudenziale sono quelle c.d. “indipendenti”, che consentono ad ogni concorrente di calcolare ex ante il proprio punteggio a prescindere da quello degli altri concorrenti e di valutare le proprie convenienze nella formulazione dell’offerta. Diversamente, nelle cd. “formule interdipendenti”, il punteggio attribuito ad un concorrente dipende da quello attribuito agli altri, come, ad esempio, nel caso della formula dell’“interpolazione lineare”, che valorizza in modo particolarmente incisivo lo scarto fra un’offerta e l’altra. Anche l’ANAC, nelle linee guida n. 2, in riferimento all’offerta economicamente più vantaggiosa, ha sottolineato che tale metodo di calcolo presenta l’inconveniente di poter condurre a differenze elevate tra i punteggi assegnati premiando in maniera significativa il ribasso offerto. L’applicazione di formule come questa rientra in ogni caso nella discrezionalità della Pubblica Amministrazione quando l’obiettivo da perseguire è il contenimento dei costi. Qualora infatti le condizioni di mercato siano tali per cui la qualità dei prodotti offerti dalle imprese sia sostanzialmente analoga sarà corretto attribuire un peso maggiore alla componente prezzo rispetto all’elemento qualità.
Solo l’attento studio del mercato, nonché dei risultati delle precedenti procedure proprie o svolte da altre Stazioni Appaltanti, consentirà la scelta della formula più adeguata perché indirizzerà gli operatori a presentare offerte adeguate alle aspettative dell’Amministrazione.
La selezione di una formula “sbagliata” già in fase di progettazione dimostra che la SA ha perso di vista l’obiettivo che voleva raggiungere e ciò impatterà pesantemente sull’esecuzione del contratto.

A seguito del provvedimento di aggiudicazione, viene stipulato il contratto tra la Stazione Appaltante e l’Operatore Economico che è lo strumento attraverso il quale la stazione appaltante raggiunge lo scopo prefissato nel bando di gara Nel contratto, parte di elevata rilevanza è quella relativa alle penalità e alle risoluzioni contrattuali. E’ importante, per prevenire ogni evenienza, indicare i casi in cui è possibile risolvere il contratto e quelli in cui, salvo il risarcimento dell’eventuale maggior danno, l’Azienda si riserva, a sua discrezione e senza formalità, di applicare le penali, opportunamente quantificate. È importante sottolineare che, in caso di inadempimento delle disposizioni contrattuali, l’Azienda potrà rivalersi senza alcuna formalità e in qualsiasi momento sulla cauzione. È rilevante specificare chiaramente anche i casi in cui il contratto potrà essere risolto in seguito ad una semplice dichiarazione dell’Azienda. I principali fattori di rischio individuati nell’esecuzione di una procedura sono rappresentati dall’impossibilità di rispettare il vincolo “qualità” vs “costo” delle forniture con conseguente non adeguatezza dei prodotti/servizi/lavori consegnati o effettuati e consistente numero di ritardi nelle consegne o di risoluzioni contrattuali. È fondamentale identificare le criticità per agire in maniera proattiva sui pericoli presenti nei processi individuando le possibili azioni di miglioramento e acquisendo un maggior grado di consapevolezza sui processi. Il monitoraggio del contratto dal punto di vista tecnico, contabile e giuridico ovvero curare l’esecuzione contrattuale in perfetta armonia con quanto descritto nel Capitolato Tecnico, accertarsi della regolare esecuzione giuridica del contratto, liquidare le fatture in conformità al servizio reso è compito del DEC.
Il DEC riveste, quindi, un ruolo attivo nella fase di esecuzione e può concretamente contribuire alla stesura di un Capitolato Tecnico che tenga conto delle effettive esigenze della stazione appaltante, in base all’esperienza maturata nel corso di esecuzione del contratto precedente.

Da qui emerge la correlazione tra fase di progettazione e fase di esecuzione della gara: una gara “ben progettata” poiché conforme ai reali bisogni della stazione appaltante, risulterà di più agevole esecuzione con elevata probabilità di “successo” del contratto stesso, inteso quale corrispondenza tra il contrattualizzato ed il realizzato.
Terminato il contratto, compito del DEC è la redazione della relazione conclusiva del contratto nella quale si evidenziano le eventuali criticità riscontrate e le contestazioni effettuate, nonché la soddisfazione del servizio per l’appalto reso.
Con l’entrata in vigore del nuovo codice i principi cardine del risultato e della fiducia potranno sicuramente incidere positivamente nel confronto tra stazione appaltante e fornitore con beneficio anche sull’esecuzione contrattuale.

Di seguito alcuni esempi e considerazioni di come le scelte intraprese in fase di progettazione e strutturazione di gara possono portare a conseguenze negative/positive in fase di esecuzione del contratto.

Il primo esempio riguarda la scelta di una formula economica: si supponga che si sia stabilito di assegnare un punteggio di 80 alla qualità e di 20 al prezzo.
Viene, quindi, lasciato ampio spazio alla commissione giudicatrice per esprimere la propria discrezionalità poiché gli elementi di valutazione dell’offerta sono pressoché tutti qualitativi. Nel nostro esempio vi è un concorrente “A” che, essendosi nettamente distinto rispetto agli altri nell’offerta tecnica, ottiene 80 punti per la qualità, contro i 72 del concorrente “B”. I 20 punti messi a disposizione per la componente economica mediante l’applicazione della formula lineare (che mette in relazione il ribasso offerto dal concorrente “–iesimo” con il miglior ribasso offerto) vengono assegnati all’offerente “B” che ha offerto un ribasso del 2% rispetto al concorrente “A” che ha offerto l’1% ottenendo 10 punti. Una questione puramente matematica può portare a vincere l’offerta più scadente (la “B”) anche con un ribasso contenuto, pur volendosi attribuire valore all’elemento qualitativo. Un principio base di ANAC è che al di là di qualsiasi formula matematica si intenda usare, “il punteggio minimo pari a 0 va attribuito all’offerta che non presenta sconti rispetto al prezzo a base di gara, mentre il punteggio massimo va attribuito all’offerta che presenta lo sconto maggiore”.

Il secondo esempio riguarda il caso in cui vengono inseriti, tra i criteri oggetto di valutazione o tra le caratteristiche dei servizi aggiuntivi, dei servizi che potrebbero rivelarsi di difficile realizzazione o gestione da parte di chi dovrà, come DEC, gestire la fase esecutiva. Questo, unitamente all’inserimento di penali scarse o irrisorie, rende ancora più difficile richiedere la realizzazione del servizio e garantire il corretto controllo dello stesso. Il DEC si può trovare a gestire un contratto che richiede qualcosa di non realizzabile, ove il fornitore aggiudicatario viene vincolato a condizioni che non è in grado di rispettare (es. tempistiche di consegna molto stringenti per beni non ottimizzabili con la gestione just in time).
Un’ulteriore casistica di difficoltà nella gestione contrattuale a seguito dell’aggiudicazione è quella in cui la Stazione Appaltante si trova a dover aderire a convenzioni stipulate da Centrali di Committenza regionali e nazionali. In particolare, si ritiene che, soprattutto nei servizi alberghieri dati in outsourcing (pulizie, lavanolo,
ristorazione) il ruolo del DEC risulti essere assolutamente cruciale e fondamentale dato che si gestisce un contratto le cui caratteristiche e condizioni sono state individuate da altri.
In quest’ultima ipotesi, estendibile anche per altre forniture e servizi, si ritiene necessario dotare il DEC di idonei mezzi per la corretta gestione dei contratti quali:
– un’istruzione operativa che descrive il servizio;
– una check list di verifica necessaria al DEC per effettuare audit e/o sopralluoghi;
– uno strumento per rilevare le Non Conformità (NC) interne e le criticità emerse nel corso del contratto che consenta anche di migliorare la stesura dei documenti delle procedure di gara successive.

Concludendo, il principio del risultato nel nuovo Codice degli Appalti viene individuato come criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale. Il perseguimento del buon andamento dei contratti e i correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità costituiscono strumenti per il raggiungimento del risultato stesso. Come
si evince dalle analisi precedenti, il risultato che si realizza in una buona, efficiente, efficace ed economica esecuzione dei contratti non può prescindere dall’espletamento di un’attenta e completa fase istruttoria. L’esperienza maturata nella gestione della fase esecutiva del contratto deve guidare tutti gli attori nelle fasi amministrative o tecniche di programmazione, progettazione e affidamento dei contratti. Le scelte discrezionali effettuate nella fase di progettazione del contratto influenzano inevitabilmente in modo determinante l’esecuzione del contratto stesso.
Per tale ragione, “supervisione dei contratti ed esecuzione contrattuale rappresentano le vere sfide perché esse non potranno in alcun caso essere demandate a livello centralizzato”.
Saper far tesoro di queste competenze consente una crescita e un miglioramento continuo nel processo di acquisto garantendo il perseguimento della corretta esecuzione con il miglior rapporto qualità/prezzo.

Tutor: Calogero Calandra

Gruppo di lavoro:
Martina Capuzzo, ASST Spedali Civili di Brescia
Silvia Capuzzoni, ASST Santi Paolo e Carlo, Milano
Katiuscia Carota, Fondazione IRCCS Ca’ Granda Ospedale Maggiore Policlinico, Milano
Raffaella Ducoli, ASST Valcamonica, Breno
Alessandra Genovese, ATS Città Metropolitana di Milano
Giulia Lavinio, ASST Spedali Civili di Brescia
Luisa Vizzari, ASST Santi Paolo e Carlo, Milano

Tratto da TEME 3-4/2024